RundeKante

Aus dem Buch: „Nicht mehr: Der Kampf gegen Menschenrechtsverletzungen“ von David Matas
Original: „No More: The Battle Against Human Rights Violations“

KAPITEL FÜNFZEHN

MENSCHENRECHTE BEI DEN VEREINTEN NATIONEN

Sind die Vereinten Nationen eine geeignete Institution für die Förderung der Menschenrechte? In Anbetracht der Geschichte und der Charta der Vereinten Nationen mag diese Frage seltsam erscheinen. In der Präambel der Charta heißt es: „Wir, die Völker der Vereinten Nationen – fest entschlossen, künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat, unseren Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, erneut zu bekräftigen, Bedingungen zu schaffen, unter denen Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts gewahrt werden können, den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit zu fördern, und für diese Zwecke Duldsamkeit zu üben und als gute Nachbarn in Frieden miteinander zu leben, unsere Kräfte zu vereinen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren, Grundsätze anzunehmen und Verfahren einzuführen, die gewährleisten, dass Waffengewalt nur noch im gemeinsamen Interesse angewendet wird, und internationale Einrichtungen in Anspruch zu nehmen, um den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt aller Völker zu fördern – haben beschlossen, in unserem Bemühen um die Erreichung dieser Ziele zusammenzuwirken.“ Im ersten Artikel der Charta heißt es: „Die Vereinten Nationen setzen sich folgende Ziele: … eine internationale Zusammenarbeit herbeizuführen, um internationale Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art zu lösen und die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen; …“

Eines der Hauptorgane der Vereinten Nationen, das durch die Charta geschaffen wurde, ist der Wirtschafts- und Sozialrat. Nach der Charta ist der Rat verpflichtet, eine Kommission für die Förderung der Menschenrechte einzurichten. Die Charta verleiht dem Rat die Befugnis, Empfehlungen zur Förderung der Achtung und Einhaltung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle zu geben.

Historisch gesehen waren die Vereinten Nationen das Ergebnis und eine Reaktion auf die Gräueltaten der Nazis im Zweiten Weltkrieg. Die Gründer der Vereinten Nationen sahen einen direkten Zusammenhang zwischen Frieden und Achtung der Menschenrechte. Dieser Zusammenhang ist sogar in der derzeitigen Charta enthalten. In früheren Entwürfen war dies noch viel deutlicher. Die Vereinten Nationen wurden in erster Linie als eine Institution zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit gegründet. Die Förderung der Menschenrechte wurde als integraler Bestandteil der Arbeit für den Frieden betrachtet.

Die Frage, ob die Vereinten Nationen eine geeignete Institution für die Förderung der Menschenrechte sind, muss jedoch im Lichte der im Laufe der Jahre gesammelten Erfahrungen gestellt werden. Die Bilanz ist recht durchwachsen.

Die Realität sieht so aus, dass viele Mitglieder der Vereinten Nationen aus Ländern bestehen, welche die Menschenrechte wenig bis gar nicht achten. Die Vereinten Nationen sind, um es mit den Worten von Daniel Patrick Moynihan, dem ehemaligen US-Botschafter bei den Vereinten Nationen, zu sagen, voll von Diktaturen, deren Gefängnisse mit ihren eigenen Leuten gefüllt sind. [1]

In einem Bericht, der 1983 der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen in Genf vorgelegt wurde, heißt es, dass in den letzten fünfzehn Jahren mindestens zwei Millionen Menschen ohne ein faires Verfahren, einen eigenen Anwalt oder das Recht auf Berufung hingerichtet wurden. [2] Offiziell veranlasste Hinrichtungen wurden aus siebenunddreißig Ländern gemeldet – das war etwa ein Viertel der damaligen Mitglieder der Vereinten Nationen, etwa ein Viertel des Organs, das wir hier als Instrument zur Förderung der Menschenrechte betrachten.

Manchmal wird zwischen autoritären und totalitären Regierungen unterschieden. Autoritäre Systeme haben in ihrem Inneren alternative Machtgrundlagen. Totalitäre Regierungen haben ein Machtmonopol. [3]

Im Hinblick auf das Abstimmungsverhalten bei den Vereinten Nationen hat diese Unterscheidung keine Bedeutung. Regierungen stimmen gegen Menschenrechtsinitiativen, Regierungen errichten Hindernisse für Menschenrechtsinitiativen, ganz gleich, ob sie autoritär oder totalitär sind.

Es ist ein passender, wenn auch unwillkommener Tribut an George Orwell, dass wir in ‚1984‘ und seitdem bei den Vereinten Nationen eine Welt des Neusprechs und des doppelten Denkens erleben. Orwell definierte Doppeldenken als „die Fähigkeit, zwei widersprüchliche Überzeugungen gleichzeitig im Kopf zu haben und beide zu akzeptieren“. Es bedeutet, „bewusste Täuschung zu betreiben und dabei die Entschlossenheit zu bewahren, die mit völliger Ehrlichkeit einhergeht. Bewusst zu lügen und gleichzeitig wirklich daran zu glauben, eine unbequem gewordene Tatsache zu vergessen und sie dann, wenn es wieder notwendig wird, dem Vergessen zu entreißen, solange es nötig ist, die Existenz der objektiven Realität zu leugnen und gleichzeitig die Realität zu berücksichtigen, die man leugnet – all das ist unabdingbar notwendig.“ [4] Das ist meiner Meinung nach eine gute Beschreibung der Menschenrechtsdebatten bei den Vereinten Nationen.

Jerome Shestack, ein ehemaliger US-Vertreter bei der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen, sagte auf der Sitzung im Jahr 1981, dass wir eine zeitliche Perspektive einnehmen müssen. Als die Menschenrechtskommission 1946 ihre Arbeit aufnahm, gab es eigentlich noch kein internationales Menschenrechtsgesetz. Die Kommission entwickelte Normen des internationalen Rechts. Heute verfügen wir durch Resolutionen, Erklärungen, Konventionen und Pakte der Vereinten Nationen über ein internationales Menschenrechtsgesetz. Es gibt Protokolle oder fakultative Bestimmungen, die den Status von Personen anerkennen. Die Instrumente, die entwickelt wurden, haben dazu beigetragen, die Doktrin, dass der Schutz der Menschenrechte eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten darstellt, zu zerstören.

Das ist eine Sichtweise. Eine andere ist, dass die Verbreitung von internationalen Instrumenten ohne Durchsetzungsmechanismen oder mit nur optionalen Durchsetzungsmechanismen einfach nur Orwellsches Doppeldenken ist. Man erzählt einfach „absichtliche Lügen, während man real an sie glaubt“.

Angesichts von Regierungen, die „zwei widersprüchliche Überzeugungen“ vertreten, ist es leicht, sich der Illusion des Fortschritts hinzugeben, wenn man nur auf die Überzeugung schaut, die auf Fortschritt hindeutet. Wenn man jedoch nur die positiven Teile der Widersprüche sieht, die von autoritären/totalitären Mitgliedern der UNO behauptet werden, ist man blind.

Die Staaten können die Menschenrechte ihrer eigenen Bürger durch den im Rahmen des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte eingerichteten Menschenrechtsausschuss fördern, und haben dies auch getan. Im Oktober 1994 hatten achtundsiebzig Länder das erste Fakultativprotokoll ratifiziert, das individuelle Beschwerden von Bürgern über die Verletzung des Pakts durch die eigene Regierung zulässt. [5]

Es gibt nur wenig, was Staaten tun können, um die Menschenrechte von Bürgern anderer Staaten durch den Menschenrechtsausschuss zu fördern. Ein Staat kann die Zuständigkeit des Ausschusses für die Prüfung von Mitteilungen eines Vertragsstaates anerkennen, wonach dieser Staat seinen Verpflichtungen aus dem Pakt nicht nachkommt. [6] Sobald er diese Anerkennung erklärt hat, ist der Staat berechtigt, jeden anderen Vertragsstaat, der selbst eine solche Erklärung abgegeben hat, wegen Verletzung des Paktes vor den Ausschuss zu bringen. Bis zum 1. Oktober 1994 hatten nur vierundvierzig Staaten solche Erklärungen abgegeben. [7] Meines Wissens hat noch kein Staat eine zwischenstaatliche Beschwerde vor den Ausschuss gebracht. Wenn der Ausschuss die Berichte der Vertragsstaaten über die Einhaltung der Bestimmungen oder einzelne Mitteilungen von Bürgern aus Ländern, die das Fakultativprotokoll unterzeichnet haben, prüft, können andere Regierungen nichts sagen oder tun. Andere Regierungen haben nicht das Recht, vor dem Ausschuss zu argumentieren, dass der berichtende Staat seinen Verpflichtungen aus dem Pakt nicht nachkommt.

Die Menschenrechtskommission ist ein Gremium von dreiundfünfzig Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen. Die Mitglieder werden vom Wirtschafts- und Sozialrat jeweils für eine Amtszeit von drei Jahren ausgewählt. Die Kommission befasst sich mit Menschenrechtsverletzungen sowohl öffentlich als auch im Rahmen eines vertraulichen Verfahrens, das in Kapitel 18 behandelt wird.

Die Kommission kann Sonderbeauftragte, Sonderberichterstatter und Ad-hoc-Arbeitsgruppen ernennen, um die Menschenrechtslage in bestimmten Ländern zu untersuchen, was sie auch tut. Diese Untersuchungen werden öffentlich gemacht. Ursprünglich konzentrierte sich die Kommission nur auf drei Länder – Chile, Südafrika und Israel. In jüngster Zeit hat die Kommission Initiativen in Bezug auf mehrere andere Länder ergriffen.

Menschenrechtsuntersuchungen lassen sich am besten in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Staat durchführen. Ein durchgängiges Thema, das sich durch die Berichte all dieser Berichterstatter, Abgesandten und Arbeitsgruppen zieht, ist die mangelnde Kooperation des betreffenden Landes. Bis zu einem gewissen Grad könnte man diese mangelnde Kooperation von Menschenrechtsverletzern erwarten. Die Vereinten Nationen sind jedoch zum Teil selbst für diese mangelnde Zusammenarbeit verantwortlich, da es keine geregelten Verfahren gibt. So verweigerte Chile nach einer gewissen Zusammenarbeit mit der Ad-hoc-Arbeitsgruppe für Chile die Zusammenarbeit mit dem Sonderberichterstatter für Chile, der nach der Auflösung der Arbeitsgruppe ernannt wurde, mit der Begründung, dass es keine Ad-hoc-Verfahren akzeptieren würde, sondern jedes Verfahren, das in nicht-diskriminierender Weise angewandt würde. [8]

Ein nicht-diskriminierendes Verfahren ist nicht nur notwendig, um den Staat zur Zusammenarbeit zu bewegen. Es ist auch notwendig, um den erzielten Ergebnissen Überzeugungskraft und Glaubwürdigkeit zu verleihen. Ad-hoc-Berichte sind sowohl für das betreffende Land als auch für die internationale Gemeinschaft insgesamt nicht überzeugend, solange sie auf die politische Zusammensetzung der Kommission zum Zeitpunkt der Durchführung der Studien zurückzuführen sind.

Ein Problem, das die Vereinten Nationen sowohl im Bereich der Menschenrechte als auch in anderen Bereichen durchzieht, ist die Politisierung. [9] In den Anfangsjahren der Vereinten Nationen dachte man, dass Sonderorganisationen wie die Menschenrechtskommission von der hohen Politik der Mitglieder abgeschirmt wären und dass in diesen Organisationen Vereinbarungen getroffen würden. Man hoffte, dass die Gewohnheiten der Zusammenarbeit in den Sonderorganisationen auch auf politisch sensible Bereiche wie die Sicherheit übergreifen würden.

Tatsächlich ist das Gegenteil der Fall. Die Politik der Generalversammlung und des Sicherheitsrates hat sich in den Sonderorganisationen fortgesetzt. Die Bemühungen u. a. der Menschenrechtskommission sind durch das Einbringen fremder politischer Themen, die Reibung und Konfrontation hervorrufen und die Zusammenarbeit behindern, gefährdet.

Bei dieser Entwicklung sind zwei Muster zu erkennen. Die Menschenrechtskommission wird in Angelegenheiten tätig, die nicht in ihren Zuständigkeitsbereich fallen. Sie trifft Entscheidungen in Angelegenheiten, die in ihren Zuständigkeitsbereich fallen, auf der Grundlage politischer Erwägungen, die für die fraglichen Probleme irrelevant sind.

Die Politisierung verzerrt nicht nur die Debatte, sondern schafft Streitigkeiten, wo es keine gab, und verschärft bestehende Streitigkeiten. Nach Ansicht von Kenneth Adelman, dem ehemaligen stellvertretenden Chefdelegierten der USA bei den Vereinten Nationen, verstoßen die Vereinten Nationen regelmäßig gegen die Grundsätze ihrer Charta, indem sie Konflikte verschärfen, anstatt sie zu lösen. Ein Kommentator der Vereinten Nationen hat einmal gesagt, dass „der bloße Akt des Aussprechens von Spannungen bei den Vereinten Nationen zu einem Versuch wird, Konflikte zu verschärfen, anstatt sie zu schlichten. … Die Vereinten Nationen erhöhen die Zahl der Staaten, die an einem Konflikt beteiligt sind, was dessen Lösung erschwert. Staaten, die an der Peripherie eines Konflikts stehen, bieten ihre Stimmen den direkt Beteiligten als Gegenleistung für künftige Gegenleistungen an.“ [10]

Die Menschenrechtskommission ist zu einem hochpolitischen Ort geworden. Anstatt die Achtung der Menschenrechte als Instrument oder Voraussetzung für die Entwicklung freundschaftlicher Beziehungen zwischen Staaten zu fördern, sind unbegründete oder übertriebene Anschuldigungen von Menschenrechtsverletzungen zu Waffen in feindseligen Auseinandersetzungen zwischen Staaten geworden.

Staaten, die sich ausgesprochen unfreundlich gegenüberstehen, tauschen gegenseitig Anschuldigungen wegen Menschenrechtsverletzungen aus. Dieser Austausch führt eher zu einer Verschärfung der Beziehungen als zu einer Verbesserung derselben. Da die Vereinten Nationen die Nationen der Welt versammeln und regelmäßig über Resolutionen abstimmen, werden Staaten, die andernfalls nicht beteiligt gewesen wären, in diese verbalen Feindseligkeiten hineingezogen und ergreifen schließlich Partei.

Die Vereinten Nationen sind allzu oft ein Forum für unfreundliche Beziehungen. Sie sind mehr als nur ein Spiegel dieser unfreundlichen Beziehungen. Sie vergrößert sie. Und Anklagen wegen Menschenrechtsverletzungen tragen zu dieser Verstärkung bei.

Das Vokabular der Menschenrechte bei den Vereinten Nationen ist verzerrt und entwürdigt worden. Das vielleicht ungeheuerlichste Beispiel, aber kein Einzelfall, ist die Resolution der Vereinten Nationen, in der Zionismus mit Rassismus gleichgesetzt wird, die 1975 verabschiedet und erst 1991 aufgehoben wurde. Der Zionismus ist der Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts des jüdischen Volkes. In der Charta der Vereinten Nationen heißt es: „Die Entwicklung freundschaftlicher Beziehungen zwischen den Völkern auf der Grundlage der Achtung des Grundsatzes der Gleichberechtigung und der Selbstbestimmung der Völker“ ist eines ihrer Ziele. Doch der Versuch, das Selbstbestimmungsrecht eines der Völker der Vereinten Nationen durchzusetzen, wurde von den Vereinten Nationen als Rassismus bezeichnet. Diese Resolution stand bis Dezember 1991 unverändert in den Büchern der Vereinten Nationen und verurteilte nicht so sehr den Zionismus, sondern vielmehr die Fähigkeit der Vereinten Nationen, sich sinnvoll mit den Menschenrechten zu befassen.

Da die Vereinten Nationen so stark politisiert sind, ignorieren sie oft die Verstöße der politisch Beliebten, derjenigen, die ihre Wähler hinter sich scharen können. Diejenigen, die politisch unpopulär sind und sich nicht auf große Wählergruppen berufen können, um ihre Kritiker zum Schweigen zu bringen, haben es leicht, die Kritik an den Vereinten Nationen wegen ihres politischen Charakters abzutun.

Das Problem besteht nicht nur darin, dass einige Länder erwähnt und andere stillschweigend übergangen werden. Das Problem ist auch, was über die Länder, die erwähnt werden, gesagt und nicht gesagt wird. Israel zum Beispiel war 1989 Gegenstand einer Resolution vor der Menschenrechtskommission, in der Formulierungen wie „mit großer Missbilligung zur Kenntnis nehmen“, „nachdrücklich verurteilen“ und „bedauern“ verwendet wurden. Sie bezeichnete die israelischen Praktiken als „unmenschliche Behandlung“, „Terror“ und „eklatante Menschenrechtsverletzungen“.

Die Sprache, die die Kommission zum Beispiel in Bezug auf Guatemala verwendete, war 1989 wesentlich milder. In der Resolution hieß es lediglich, die Kommission sei „ernsthaft besorgt“ über das Klima der Gewalt und die Menschenrechtslage. Die Resolution „erkennt an, dass die Regierung Guatemalas sich verpflichtet hat, den Schutz der Menschenrechte zu fördern“ und „fordert die Regierung auf, ihre Bemühungen zu intensivieren.“

Selbst der Iran wurde weitaus freundlicher behandelt als Israel. Die Kommission bringt gegenüber dem Iran „ihre tiefe Besorgnis“ über Berichte und Anschuldigungen von Menschenrechtsverletzungen zum Ausdruck und „fordert“ die iranische Regierung auf, die Menschenrechte zu achten.

Die Politisierung bei der Auswahl der Länder wird durch die Ausweitung der Liste der ausgewählten Länder nicht vollständig beseitigt. Die Politisierung bleibt in der Sprache, die für die ausgewählten Länder verwendet wird.

Ich schlage nicht vor, dass Regierungen darauf verzichten, Menschenrechtsverletzer zu benennen und zu kritisieren, selbst wenn die Kritik politisch sein wird und als politisch angesehen wird. Aber wenn politische Anprangerungen der einzige Mechanismus sind, um mit Menschenrechtsverletzungen umzugehen, ist das System nicht funktionsfähig. Politische Interventionen können wirksam sein. Aber sie muss auf der Grundlage von Fakten und Analysen erfolgen, die unabhängig und unpolitisch erstellt werden.

Die Generalversammlung, der Wirtschafts- und Sozialrat und die Menschenrechtskommission sind allesamt zwischenstaatliche Organe. Es ist kaum verwunderlich, dass zwischenstaatliche Gremien politisch sein werden. Die Parlamente von Ländern, die sich durch eine solide Achtung der Menschenrechte auszeichnen, sind selbst hochpolitisch. Es gibt keine inhärente Unvereinbarkeit zwischen einem politisierten Regierungsorgan und der institutionellen Achtung der Menschenrechte. Das Geheimnis des Erfolgs liegt in der Unabhängigkeit derjenigen, die für die Achtung der Menschenrechte zuständig sind, von ihren politischen Vorgesetzten. Aber auch hier versagen die Vereinten Nationen auf traurige Weise.

Im Inland gibt es in vielen Ländern Menschenrechtsmechanismen, die frei von politischen Erwägungen funktionieren. Diese Institutionen funktionieren vor allem deshalb so gut, weil sie von der Regierung unabhängig sind. Die Unabhängigkeit von der Regierung ist ein Grundsatz, der im Inland für die Justiz und für alle wirksamen innerstaatlichen Mechanismen zur Durchsetzung der Menschenrechte anerkannt wird.

Die Unabhängigkeit von Regierungen wird jedoch im zwischenstaatlichen Bereich nirgends akzeptiert. Sie mag in der Theorie akzeptiert werden. Aber in der Praxis wird sie nicht akzeptiert.

Die Verwaltung der Vereinten Nationen ist dem Sekretariat unterstellt. In der UN-Charta ist der Grundsatz verankert, dass der Generalsekretär und seine Mitarbeiter von keiner Regierung Weisungen einholen oder entgegennehmen dürfen. [11] Die Mitarbeiter sind internationale Beamte, die nur der Organisation verantwortlich sind. Nach der Charta ist der wichtigste Gesichtspunkt bei der Einstellung von Mitarbeitern die Notwendigkeit, die höchsten Standards für Effizienz, Kompetenz und Integrität zu gewährleisten.

Jeder Mitgliedstaat verpflichtet sich, nicht zu versuchen, den Generalsekretär und das Personal bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen. Tatsächlich werden jedoch Positionen bei den Vereinten Nationen, insbesondere auf den höheren Ebenen, mit Kandidaten aus den Mitgliedstaaten besetzt. Die Regierungen betreiben im Namen der Kandidaten Lobbyarbeit, um die Stellen zu erhalten.

UN-Beamte sind in der Vergangenheit auf Antrag ihrer Heimatregierungen vom Sekretariat fristlos entlassen worden, wenn ihre Loyalität zu diesen Regierungen infrage gestellt wurde. Dutzende von UN-Beamten wurden sogar von ihren Heimatregierungen wegen Illoyalität gegenüber ihren Staaten im Dienste der UN festgenommen und inhaftiert, wobei die UN wenig oder gar nichts gegen diese Verhaftungen unternommen haben.

In verschiedenen UN-Institutionen und im Rahmen verschiedener UN-Menschenrechtsinstrumente gibt es Ausschüsse sogenannter unabhängiger Experten, die die Einhaltung der Menschenrechte überprüfen. Beispiele hierfür sind die Unterkommission zur Verhinderung von Diskriminierung und zum Schutz von Minderheiten, eine Unterkommission der UN-Menschenrechtskommission, oder der Menschenrechtsausschuss, der im Rahmen des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte eingerichtet wurde. Ein „unabhängiger“ Experte ist jedoch nur dann wirklich unabhängig, wenn die Regierung des Landes, in dem der Experte tätig ist, ihn unabhängig sein lässt.

Regierungen, die traditionell eine unabhängige Justiz haben, neigen dazu, ihre Staatsangehörigen in diesen Expertengremien unabhängig arbeiten zu lassen. Regierungen ohne eine solche Tradition entsenden Staatsangehörige in diese Expertengremien, die alles andere als unabhängig sind.

Bedauerlicherweise wurde nur allzu oft gegen diese Normen verstoßen. Ein ungeheuerliches, aber nicht einmaliges Beispiel ist die Wahl Kurt Waldheims zum Generalsekretär der Vereinten Nationen, eines ehemaligen SS-Offiziers, der auf der Liste der UN-Kriegsverbrecherkommission als mutmaßlicher Hauptkriegsverbrecher steht. Diejenigen, die sich für Waldheim entschieden haben, wussten entweder von seiner Vergangenheit und den gegen ihn erhobenen Vorwürfen und haben sie beiseite geschoben, oder sie haben sich nicht die Mühe gemacht, Nachforschungen anzustellen, die sie auf seine Vergangenheit aufmerksam gemacht hätten. Die Wahl Waldheims war zum damaligen Zeitpunkt politisch opportun. Und das war alles, was zählte.

Das UN-Personalstatut verbot die Beschäftigung von Personen, die mit dem Nationalsozialismus und dem Faschismus in Verruf geraten waren. Die Generalversammlung hob dieses Verbot 1952 auf. Und zwanzig Jahre später war eine solche Person Generalsekretär.

Seine Wahl spricht Bände über das Versagen des zwischenstaatlichen Systems, unabhängiges, entpolitisiertes Personal einzusetzen, das sich für die Förderung der Menschenrechte einsetzt. Shirley Hazzard hat geschrieben: „Das UN-Sekretariat selbst leidet drastisch unter der Verweigerung von Erfahrung, die, nun auf seltsame Weise durch Waldheims eigene Geschichte veranschaulicht, die Organisation seit ihren frühesten Jahren geschwächt hat.“ [12]

Das Sekretariat hat viele gute internationale Beamte, die sich für die Ideale der Organisation einsetzen. Die Vereinten Nationen haben unter ihren Mitgliedern viele prinzipientreue Regierungen, die nicht versuchen, ihre Staatsangehörigen im Sekretariat zu instruieren oder zu beeinflussen. Was jedoch kontinuierlich und universell sein sollte, ist nur ein unberechenbarer Zufall. Die Ideale der Vereinten Nationen mögen respektiert werden. Man kann aber nicht mit Sicherheit sagen, dass sie immer und überall eingehalten werden.

Das Problem ist nicht nur ein Problem mit den derzeitigen Institutionen. Es ist auch ein Problem, neue Institutionen zu schaffen, die frei von den Problemen sind, die das Sekretariat mit sich bringt. Die Einrichtung wirksamer, unabhängiger Menschenrechtsmechanismen bei den Vereinten Nationen war eine äußerst schwierige Aufgabe. Die Regierungen haben gezögert, Institutionen einzurichten, die sie am Ende kritisieren könnten.

Innerhalb des Sekretariats der Vereinten Nationen gibt es ein Menschenrechtszentrum. Das Zentrum ist nicht für die allgemeine Untersuchung von Menschenrechtsfragen zuständig. Im Jahr 1982, als das Zentrum noch als „Abteilung“ bezeichnet wurde, weigerten sich die Vereinten Nationen, den Vertrag des Direktors, Theo Van Boven, zu verlängern, weil er behauptete, dass es erhebliche politische Differenzen mit seinen Vorgesetzten gebe.

Der größte politische Unterschied bestand darin, dass Van Boven ein stärkeres Engagement der Vereinten Nationen im Bereich der Menschenrechte wünschte. Seine Vorgesetzten wollten das nicht. Oder besser gesagt, die Koalition der autoritären und totalitären Länder, die die Mehrheit der Vereinten Nationen bildete, wollte das nicht und sorgte dafür, dass das Sekretariat ihren Wünschen entsprechend handelte.

Die Unterkommission für die Verhütung von Diskriminierung und den Schutz von Minderheiten ist theoretisch ein Gremium unabhängiger Experten. Sie besteht aus sechsundzwanzig Persönlichkeiten, die von der Menschenrechtskommission für eine Amtszeit von drei Jahren gewählt werden. In der Praxis sind viele der arbeitenden Mitglieder der Unterkommission Stellvertreter der Gewählten, die von den Mitgliedsregierungen benannt werden und in deren Dienst stehen. Im Jahr 1981 verabschiedete die Menschenrechtskommission eine Resolution, in der sie feststellte, dass der Einsatz von Stellvertretern zur Vertretung von Expertenmitgliedern in der Unterkommission „gelegentlich nicht dem Charakter dieses Gremiums entsprechen könnte“. [13]

Trotz dieser Resolution hatte die Unterkommission 1981 etwa vierzehn Stellvertreter, d. h. mehr als die Hälfte der Mitglieder, von denen die meisten zu den ständigen Vertretungen in Genf gehörten, wo die Unterkommission ihren Sitz hat. [14] Auch 1982 verabschiedete die Menschenrechtskommission eine Resolution, in der es hieß: „Es ist zu bedenken, dass die Ernennung eines Regierungsbeamten als Stellvertreter manchmal nicht dem Charakter der Unterkommission als einem aus Experten bestehenden Gremium entspricht.“ [15]

Eine der vielen Lücken im Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen besteht darin, dass die Vereinten Nationen über keine allgemeine Fähigkeit zur Untersuchung von Menschenrechtsfragen verfügen. Außer in besonderen Fällen sind die Vereinten Nationen auf Informationen angewiesen, die von Nichtregierungsorganisationen geliefert werden. Die Unterkommission hat 1980 zwei Resolutionen verabschiedet, um diesem Mangel abzuhelfen.

In einer Resolution empfahl die Unterkommission die Einrichtung eines Informationsdienstes innerhalb der Menschenrechtsabteilung der Vereinten Nationen. [16] In einer weiteren Resolution ersuchte die Unterkommission die Menschenrechtskommission um die Genehmigung, Mitglieder der Unterkommission zu unabhängigen Erkundungsbesuchen in Länder zu entsenden, die Gegenstand von Anschuldigungen über grobe und flagrante Menschenrechtsverletzungen sind. [17]

Diese Entschließungen führten lediglich zu einer Schelte durch die Kommission. Als der Bericht der Unterkommission 1981 der Kommission zur Prüfung vorgelegt wurde, konzentrierte sich die Diskussion der Kommission zum ersten Mal auf den Bericht als Ganzes und nicht auf einzelne Empfehlungen. [18]

Mehrere Mitglieder der Kommission kritisierten die Unterkommission scharf dafür, dass sie ihr Mandat überschritten hatte. [19] Es wurde eine Entschließung verabschiedet, in der die Unterkommission aufgefordert wurde, „die ihr von der Kommission übertragenen Aufgaben zu berücksichtigen“ und „die Kommentare und Vorschläge, die im Laufe der Diskussion in der Kommission gemacht wurden, zur Kenntnis zu nehmen“. [20]

Die Unterkommission hat dies zur Kenntnis genommen. Der Antrag auf allgemeine Ermächtigung zur Durchführung von Vor-Ort-Untersuchungen wurde der Kommission 1981 nicht erneut vorgelegt. Auch die Forderung nach einem unparteiischen Informationsdienst wurde fallen gelassen.

Keine Regierung ist frei von Menschenrechtsverletzungen. Viele Regierungen, die Mitglieder der Vereinten Nationen sind, verfügen nicht über interne, funktionierende und unabhängige Menschenrechtsmechanismen oder gar über ein von der Regierung unabhängiges Gerichtssystem. Es ist unwahrscheinlich, dass diese Regierungen außerhalb ihrer Grenzen Institutionen einrichten wollen, die einen größeren Spielraum für die Förderung der Menschenrechte haben als die Institutionen innerhalb ihrer Grenzen.

Sollten die Vereinten Nationen in Anbetracht der unrühmlichen Bilanz, des politischen Charakters der Vereinten Nationen, der Probleme mit dem Sekretariat, der Feindseligkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Verzerrung des Menschenrechtsvokabulars in der Menschenrechtsarbeit bleiben? Oder wäre es für die Welt und die Vereinten Nationen selbst besser, wenn sie sich daraus zurückziehen würden?

Meine Antwort auf diese Frage lautet, dass sich die Vereinten Nationen trotz all ihrer Fehler weiterhin mit den Menschenrechten befassen sollten. Ein offensichtlicher Grund dafür ist, dass die Tatsache, dass ein Ideal nicht erreicht wurde oder nur schwer zu erreichen ist, nicht bedeutet, dass jeder Versuch, das Ideal zu verwirklichen, aufgegeben werden sollte. Wenn ein Ideal es wert ist, erreicht zu werden, lohnt es sich, es weiterzuverfolgen, auch wenn die ersten Versuche scheitern. Und es wäre lohnenswert, einen funktionierenden, wirksamen Menschenrechtsmechanismus innerhalb der Vereinten Nationen zu haben.

Der zweite Grund ist, dass die Vereinten Nationen trotz ihrer Nachteile zur Förderung der Achtung der Menschenrechte beigetragen haben. Die Zufälligkeit der Mobilisierung von Scham, die durch die Vereinten Nationen erzeugt wird, schwächt ihre Wirkung ab, macht sie aber nicht völlig zunichte. Auch wenn eine Verurteilung durch die Vereinten Nationen leicht zu vermeiden ist und, wenn sie nicht vermieden wird, leicht abgetan werden kann, so hat sie doch eine Wirkung. Jeder Staat, der die Wahl hat, wird der Kritik an Menschenrechtsverletzungen lieber ausweichen, als sich ihr auszusetzen. Allein die Tatsache, dass Kritik geübt werden kann, hat eine heilsame Wirkung auf die Achtung der Menschenrechte.

Die Vereinten Nationen haben sich viele Jahre lang nicht mit Menschenrechtsverletzungen befasst. Die Menschenrechtskommission war anfangs nur ein Redaktionsgremium. Erst 1967 begann die Kommission, sich mit Menschenrechtsverletzungen zu befassen – allein in Südafrika. 1969 begann sie, sich mit den „besetzten Gebieten“ Israels und 1975 mit Chile zu befassen.

Die anfänglichen Bemühungen, sich mit Menschenrechtsverletzungen zu befassen, wurden von vielen, die sich für die Menschenrechte einsetzten, heftig kritisiert, da sie zwangsläufig politisch seien und die Kommission von ihrer eigentlichen Aufgabe, der Ausarbeitung von Dokumenten, ablenken würden. Auch wenn diese Kritik damals zutraf und auch heute noch ein gewisses Echo hat, kann man nicht sagen, dass es ideal ist, nichts gegen Verstöße zu unternehmen. In dem Maße, in dem sich der Aufgabenbereich der Kommission ausweitet, nimmt die Politisierung ab. Die Fehler der Politisierung führen zu ihrer eigenen Heilung.

Die thematischen Mechanismen, auf die im nächsten Kapitel näher eingegangen wird – wie die Arbeitsgruppe „Verschwinden lassen“, die Arbeitsgruppe „Willkürliche Inhaftierung“ und die Sonderberichterstatter für Folter, willkürliche Hinrichtungen, Söldner und religiöse Intoleranz – sind ihrer Natur nach unpolitisch, haben aber eine politische Geschichte. Der erste thematische Mechanismus, die Arbeitsgruppe für das Verschwinden lassen von Personen, wurde 1980 als politischer Kompromiss eingerichtet. In der Kommission von 1980 gab es eine Initiative für eine Resolution zur Situation des Verschwindenlassens in Argentinien. Argentinien war jedoch in der Kommission vertreten und setzte sich massiv gegen die Resolution ein. Die Arbeitsgruppe „Verschwinden lassen“ war das Ergebnis eines Kompromisses.

In dem Maße, in dem die Ablehnung der Politisierung der Kommission wächst, besteht die Hoffnung, dass das Ergebnis eine weitere Entwicklung entpolitisierter Menschenrechtsinstitutionen sein wird und nicht die Beendigung der Arbeit der Kommission bei Menschenrechtsverletzungen. Würde die Kommission aufhören, sich mit Menschenrechtsverletzungen zu befassen, würde diese Dynamik des Aufbaus von Institutionen mit Sicherheit verschwinden.

Es gibt Aspekte der Menschenrechtsarbeit der Vereinten Nationen, die gegen die von mir erwähnte Kritik immun sind. Menschenrechtserziehung und -schulung durch die Vereinten Nationen, Beratungsdienste zu Menschenrechten, Veröffentlichungen zu Menschenrechten, Werbung für Menschenrechtsstandards, die Entwicklung von Menschenrechtsnormen – all dies sind Arbeiten der Vereinten Nationen, die für die Menschenrechte wichtig sind und nicht durch die Politisierung der Vereinten Nationen beeinträchtigt werden. Das eigentliche Problem ist die Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen, die stattfinden.

In der Tat fragt man sich, wie das Beratungsprogramm des Zentrums für Menschenrechte im Sekretariat der Vereinten Nationen mit der Menschenrechtskommission umgehen würde. Das Zentrum stellt den antragstellenden Regierungen Experten zur Seite, die ihnen bei der Einrichtung und Stärkung nationaler Menschenrechtsinstitutionen helfen. Es ist schwer vorstellbar, dass ein solcher Experte dazu raten würde, auf nationaler Ebene eine Institution zu schaffen, die der Menschenrechtskommission ähnelt. In der Tat gibt es keine Aufzeichnungen darüber, dass sie dies tun oder getan haben.

Anmerkungen:
Kapitel 15
Menschenrechte bei den Vereinten Nationen
1 Daniel Patrick Moynihan and Suzanne Weaver, A Dangerous Place (New York: Berkely, 1980), 70. [a]
2 Winnipeg Free Press, February 17, 1983.
3 See Jeane Kirkpatrick in Commentary, November 1981, 44.
4 George Orwell, Nineteen Eighty-Four (Harmondsworth: Penguin, 1983), 172.
5 “Amnesty International’s concerns at the 49th session of the United Nations Commission on Human Rights,” AI Index: IOR 41/10/92, p. 34; “Human Rights; International Instruments; Chart of Ratifications as at 30 June, 1994,” UN Document ST/HR/4/Rev.10, for June 30, 1994.
6 Article 41.
7 Jean-Bernard Marie, “International Instruments Relating to Human Rights” (1990) 11 H.R.L.J. 175, for 1990.
8 1981 H.R.L.J., p. 22.
9 T.M. Franck, “Of Gnats and Camels: Is There a Double Standard at the U.N.?” (1984) 78 A.J.I.L., 811 at 816.
10 Sheldon Gordon, Globe and Mail, October 1, 1982.
11 Article 100(1).
12 New Yorker Magazine, October 2, 1989.
13 17/37
14 I.C.J. Review, June 1982, 35.
15 82/23.
16 19/33.
17 22/33.
18 I.C.J. Review, June 1981, 48.
19 A.J.I.L., Vol. 76, 406.
20 17/37.

Zu Anmerkung 1: „In den Jahren 1975 und 1976 diente Daniel Patrick Moynihan den Vereinigten Staaten acht Monate lang als Botschafter bei den Vereinten Nationen. Während seiner Amtszeit, die von fast beispiellosen Kontroversen, redaktionellen Debatten und Schlagzeilen auf den Titelseiten geprägt war, warnte er sowohl sein Land als auch das internationale Forum vor neuen Formen des Angriffs auf die demokratische Idee der Menschenrechte, die eine neue Mehrheit in den Vereinten Nationen zu entstellen versuchte und die die entwickelten Demokratien des Westens nicht zu verteidigen bereit waren. Es ging um die Grundsätze, die jeder politischen Freiheit zugrunde liegen und auch für die Vereinten Nationen selbst grundlegend sind. 1975 hatten sowjetische Ziele und arabisches Geld eine Bewegung in Gang gesetzt, die die Legitimität des Staates Israel untergraben wollte, indem sie (entgegen der Geschichte, der Logik und der Sprache) Zionismus mit Rassismus gleichsetzte. Moynihan kämpfte gegen diese Lüge auf dem Feld der Ideen und auf dem Parkett der Vereinten Nationen, und der eloquente Kampf, den er führte, könnte sich als einer der Wendepunkte in der Geschichte der Vereinten Nationen und der amerikanischen Außenpolitik erweisen. Dieses feurige und dramatische Buch ist Moynihans Zeugnis jener ereignisreichen Tage.“

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